Diagnostic général

L’Assemblée Nationale, telle qu’elle se présente aujourd’hui, est une institution issue des élections de mars-avril 2016 qui ont marqué le retour à un ordre constitutionnel normal. Elle succède au Conseil National de Transition, instance parlementaire non élue mise en place en juillet 2013.

L’Assemblée nationale est une Assemblée politique adossée à une organisation administrative.

L’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée nationale en tant qu’instance politique sont régis sur deux textes majeurs :

  • La Constitution du 30 mars 2016, spécialement en son Titre IV consacré au Pouvoir Législatif (art. 63 et suivants) ;
  • La Loi organique n° 17.011 du 14 mars 2017 portant Règlement intérieur de l’Assemblée nationale (ci-après LORIAN).

Pour l’heure, et ce jusqu’à ce que soit mis en place le Sénat prévu par la Constitution de 2016, l’Assemblée nationale forme à elle seule le Parlement et exerce la totalité du Pouvoir Législatif (art. 156 Const.).

L’Assemblée nationale, instance politique, a pour membres les Députés, citoyens élus au suffrage universel direct pour un mandat de cinq ans (art. 68 Const.). Il comporte actuellement cent quarante (140) sièges effectivement et régulièrement pourvus.

2.1.1. Organisation

L’Assemblée Nationale comporte trois sortes d’organes et structures. Les organes de direction sont : le Président, le Bureau et la Conférence des Présidents. Les Commissions parlementaires constituent l’essentiel des structures de travail, tandis que la représentation des courants politiques est assurée par le moyen des Groupes politiques.

2.1.1.1. Le Président

Tout en étant membre du Bureau, qu’il préside, le Président de l’Assemblée nationale (PAN) est un organe à part entière, doté d’une certaine autonomie par la Constitution elle-même.

Le PAN est élu pour la durée de la Législature, c’est-à-dire pour un mandat de cinq ans. Il peut néanmoins être destitué. La procédure et les conditions de cette destitution sont précisées par la Loi organique du 14 mars 2017.

Le PAN dispose de pouvoirs propres prévus par la Constitution, que reprend la Loi organique en son article 15. Pour l’essentiel, ils consistent en un pouvoir de direction de l’Assemblée Nationale et de représentation de celle-ci, en un pouvoir de saisine des instances juridictionnelles aux fins de faire dire le droit et faire respecter la Constitution, en un pouvoir de désignation de membres de certaines institutions de la République, et en des attributions qui le font participer au déferrement du Président de la République devant la Haute Cour de Justice.

2.1.1.2. Le Bureau

Le Bureau constitue la Direction collégiale de l’Assemblée nationale. Il comprend, en vertu du nouveau Règlement intérieur, quinze (15) membres ainsi répartis : un (1) Président, quatre (4) Vice-Présidents, trois (3) Questeurs, trois (3) Secrétaires parlementaires, et quatre (4) membres (simples).

Hormis pour le Président, dont le mandat est, rappelons-le, de cinq (5) ans, le mandat des membres du Bureau est d’un an renouvelable (art. 69, al. 2 Const. ; art. 11 LORIAN)

En tant que collège, le Bureau, qui se réunit au moins une fois par semaine en session et une fois par mois hors session, a pouvoir pour présider aux délibérations de l’Assemblée Nationale, ainsi que pour organiser et diriger les services de celle-ci. A ce dernier titre il lui incombe d’adopter et de modifier l’arrêté régissant l’organisation et le fonctionnement desdits services.

Chaque membre du Bureau reçoit par ailleurs, et pour la première fois dans l’histoire des Assemblée parlementaires en RCA, des attributions spécifiques qu’il exerce sous l’autorité du PAN.

2.1.1.3. La Conférence des Présidents

La Conférence des Présidents se compose du Président et des Vice-Présidents de l’Assemblée nationale, des Présidents des Commissions permanentes et des Présidents des groupes parlementaires.

Il exerce un pouvoir décisionnel dans un seul domaine : l’ordre du jour des travaux de l’Assemblée nationale, qu’elle examine et adopte.

Pour le reste, c’est-à-dire sur les autres questions, elle peut être consultée, mais seulement si le Président de l’Assemblée nationale en décide ainsi. Dans la pratique, la Conférence des Présidents est consultée sur tous les sujets majeurs intéressant l’institution.

2.1.1.4. Les commissions parlementaires

Commissions permanentes

Comme dans toute institution parlementaire, les travaux de l’Assemblée nationale sont préparées par des Commissions permanentes.

Chaque Commission permanente est composée d’au moins dix-sept (17) Députés. L’affectation aux différentes Commissions est faite par les Groupes parlementaires, sauf pour les Députés non-inscrits qui choisissent eux-mêmes la Commission dans laquelle ils veulent siéger. En cas de déséquilibre numérique entre les Commissions, le Bureau tranche.

Les Commissions permanentes sont actuellement au nombre de huit (8) :

  1. Commission Affaires Etrangères. Domaines de compétence : politique extérieure, relations internationales, coopération, accords et traités internationaux, francophonie, questions de frontières, intégration régionale, Centrafricains à l’étranger.
  2. Commission Défense et Sécurité. Domaines de compétence : organisation générale de la défense, plan d’équipement des Armées, service national, recrutement et formation, politique de coopération et d’assistance militaire, industries aéronautique, spatiales et d’armements, justice militaire, sécurité.
  3. Commission Institutions, Démocratie, Judiciaire et Affaires Administratives. Domaines de compétence : révision constitutionnelle, régime électoral, organisation administrative et judiciaire, législation civile et pénale, régime pénitentiaire, collectivités territoriales, lois organiques, règlement intérieur de l’Assemblée Nationale, démocratie, Etat de Droit, Droits civils et politiques.
  4. Commission Economie, Finances et Plan. Domaines de compétence : budget de l’Etat et des collectivités territoriales, monnaie et crédit, activités financières intérieures et extérieures, contrôle financier des entreprises nationales, des établissements publics et du domaine de l’Etat.
  5. Commission Education, Emploi, Jeunesse et Sports, Arts et culture. Domaines de compétence : enseignement, recherche scientifique, jeunesse et sports, arts et culture, fonction publique, travail et emploi, sécurité sociale, aide sociale, pension civile et militaire, retraite et pensions.
  6. Commission Production, Ressources Naturelles et Environnement. Domaines de compétence : agriculture, élevage, eaux et forêts, pêche, chasse et tourisme, commerce, mines, géologie, hydraulique, énergie, industries et artisanat, protection de la nature et développement durable.
  7. Commission Equipement et Communication. Domaines de compétence : aménagement du territoire, urbanisme, habitat, travaux publics, transports, communications, postes et télécommunications et nouvelles technologies.
  8. Commission Population, Genre, Santé, Affaires Sociales et Droit Humanitaire. Domaines de compétence : population, genre, droits de la femme, droits de l’enfant, droits des minorités, culture de la paix, droits économiques et sociaux, droit humanitaire, pétitions, promotion sociale, santé publique et famille, protection de l’enfance.

Le pilotage de ces Commissions est actuellement assuré par les personnalités ci-après indiquées :

Dénomination Commission Présidence Vice-présidence Rapporteur
Commission Affaires étrangères Emilie Béatrice Epaye Sonny Bayonne Kool Bernard Dillah
Commission Défense et Sécurité Thierry Georges Vackat Haroun Chef Joël Moïdamse
Commission Lois et Affaires Administratives Laurent Ngon-Baba Rolland Achille Bangue-Betangaï Denis Modemade
Commission Économie, Finances et Plan Martin Ziguélé Fidèle Kabral-Yangassengue Dieudonné Djeme
Commission Éducation, Santé, Affaires Sociales, Arts et Culture Ernest Mizedio Gomina-Pampali Heureux Maxime Ngaredo
Commission Production, Ressources Naturelles et Environnement Jean-Michel Mandaba Maturin Massikini Jean-Paul Tezawa
Commission Équipement et Communication Emmanuel Mamia Benjamin Kaïgama Martin Bounguenze
Commission Population, Genre et Développement, Droits de l’Homme, Droit International Humanitaire Rachel Ninga Wong-Mallo Jean-Claude Komia-Sambia Étienne Godena

Commissions spéciales

Outre les Commissions permanentes, l’Assemblée Nationale peut décider d’instituer des Commissions spéciales, dites aussi Commissions ad hoc, de composition variable. Celles-ci s’analysent en des commissions d’enquête ou de contrôle, chargées, pour une durée déterminée, de procéder à des investigations dans un domaine spécifique ou sur des questions particulières. Les résultats sont soumis sous forme de rapport à l’approbation de l’Assemblée nationale.

2.1.1.5. Les groupes parlementaires

Dans le cadre du fonctionnement de l’Assemblée Nationale et pour la coordination de leurs actions et interventions, les Députés peuvent choisir de se constituer en Groupe parlementaire, en fonction de leur affinité politique. Ceux des Députés qui n’appartiennent à aucun Groupe déterminé sont réputés appartenir au Groupe des non-inscrits.

Pour être constitué, le Groupe doit comporter au moins 5 Députés, sachant qu’il est interdit à ceux-ci d’être membre de plus d’un Groupe à la fois.

A noter qu’est interdite la constitution de Groupes ayant pour objet la défense d’intérêts particuliers, locaux, professionnels, ethniques ou religieux ainsi que la formation des groupes exigeant de leurs membres l’acceptation d’un mandat impératif.

Outre l’intérêt de l’expression politique qui s’y attache, la constitution en Groupe permet aux Députés de bénéficier d’avantages matériels : locaux (salles dédiées) et fournitures, notamment.

Les Groupes peuvent décider de créer entre eux une structure de liaison fonctionnant comme instance de concertation/coordination, et dénommée intergroupe.

2.1.1.6. Support administratif

Pour remplir ses missions, l’Assemblée nationale s’appuie sur deux types de structures administratives et techniques.

Le Cabinet du Président de l’Assemblée nationale est une de ces structures. Dirigé par un Directeur de Cabinet, lequel est assisté d’un adjoint, le Cabinet comprend une Direction du protocole, le chef de Cabinet particulier, un secrétariat particulier, des Conseillers et des Chargés de mission. En principe, le Cabinet est à la disposition du seul PAN. En pratique cependant, il assiste plus largement le Bureau, avec une simple priorité pour le PAN. Il se présente ainsi comme une instance d’assistance à la Direction de l’Assemblée Nationale.

Au service administratif de l’Assemblée Nationale dans son ensemble, il y a surtout les différentes Directions Générales administratives relevant du, et chapeautées par le Secrétariat Général.

Le Secrétariat Général est avant tout incarné par le Secrétaire Général, véritable chef des services administratifs de l’Assemblée nationale. Jusqu’à celui qui occupe les fonctions aujourd’hui, le Secrétaire Général était nommé par le Président de la République. La Loi organique de 2017 portant Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale prévoit toutefois qu’il sera dorénavant nommé par le Président de l’Assemblée Nationale. Pour remplir sa mission, le Secrétaire Général s’appuie sur un Secrétariat particulier.

Les services administratifs placés sous l’autorité du Secrétaire Général sont les suivants :

  • La Direction générale des Services législatifs, qui comprend deux Directions et un Secrétariat commun, et qui est dédié à la production législative.
  • La Direction générale des Affaires administratives et financières, forte de trois Directions et d’un Secrétariat commun, chargée, comme son nom l’indique, de la gestion administrative et financière des personnels, des parlementaires et des bâtiments de l’Assemblée nationale.
  • La Direction générale de la Documentation parlementaire, des archives et des relations extérieures, comprenant deux Directions, chargée des archives, de la gestion de la documentation et de la bibliothèque, des études, et de toutes autres questions qui ne relèvent pas des deux autres Directions générales.

Le nombre total d’agents au service de l’Assemblée nationale est de 320, soit un ratio de 2,3 agents par Député (ce ratio est en moyenne de 1,6 sur le plan continental, cf. le Rapport de 2016).

2.1.2 Pouvoirs

L’Assemblée nationale de la RCA se voit confier par la Constitution du 30 mars 2016 toutes les fonctions traditionnellement dévolues aux Assemblées parlementaires dans un régime démocratique, à savoir la fonction de législation et celle de contrôle de l’action gouvernementale. S’y ajoutent aussi d’autres missions spécifiques.

2.1.2.1. Voter les lois

Normalement, sous l’empire de l’actuelle Constitution de la RCA, la Loi est votée par les deux chambres constituant le Parlement. Mais, comme il a été indiqué précédemment, la Constitution prévoit aussi qu’en attendant la mise en place de la seconde Chambre, le Sénat, l’AN assure seule la fonction législative.

« Voter les lois » emporte, en vertu de la Constitution en vigueur des implications plus variées qu’on ne le suppose traditionnellement.

La plus commune de ces implications consiste pour la Représentation nationale à adopter des projets de texte présentés par le Gouvernement, selon les modalités prévues par la Loi organique portant Règlement intérieur de la Représentation nationale. Ce pouvoir d’adoption n’implique cependant pas seulement le vote sur lesdits projets. Il emporte aussi en principe, cela doit être souligné, la faculté d’amender le texte gouvernemental, et celui de l’adopter ou de le rejeter. Ceci vaut autant pour les Lois de fond – celles qui fixent elles-mêmes des règles ou des principes qui s’imposent – que pour les lois d’autorisation, telles que les lois d’autorisation de ratification des traités internationaux.

Mais « voter la Loi » implique aussi que l’Assemblée nationale se prononce sur un texte dont l’initiative a été prise par les Députés. Ainsi, la contribution de l’institution ne se limite pas à l’amendement, et peut prendre la forme d’une proposition de Loi à proprement parler. Ceci mérite qu’on y insiste car, comme on le verra plus loin, la pratique législative centrafricaine ignore assez largement cette modalité de législation. Il est intéressant de noter que cette possibilité d’initiative parlementaire est prévue autant en matière de Lois ordinaires (art. 79 Const. : « Le Parlement se prononce (…) sur les propositions de loi déposées par les membres du Parlement ») qu’en matière de Loi organique, s’agissant spécialement de celle qui porte Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale (art. 72 Const. : « L’Assemblée Nationale fixe, elle-même, ses règles d’organisation et de fonctionnement sous forme de loi portant Règlement Intérieur »).

2.1.2.2. Contrôler le Gouvernement

Le contrôle de l’action du Gouvernement est pleinement prévu par la Constitution du 30 mars 2016. Les députés ont ainsi à leur disposition toute la panoplie de moyens dévolus aux élus dans un régime démocratique : de la question de confiance à la motion de censure en passant par les questions au Gouvernement, les auditions, les commission d’enquête et de contrôle et, enfin, les interpellations.

Du début de la 6e Législature à ce jour, exceptées les commissions d’enquête et de contrôle, toutes ces modalités de contrôle sont opérationnelles, ce qui n’a pas toujours été le cas.

2.1.2.3. Autres pouvoirs

Outre les prérogatives traditionnelles des Parlements rappelés plus haut, l’Assemblée nationale dispose de pouvoirs spécifiques. Le plus remarquable d’entre eux, prévu par l’article 60 de la Constitution, est le pouvoir d’autoriser ou de ne pas autoriser la signature de contrats portant sur les ressources naturelles ou de conventions financières.

La procédure à laquelle obéit l’adoption des décisions en question est fixée par la LORIAN. En application de la décision de la Cour constitutionnelle sur cette Loi, les décisions en matière d’autorisation sont adoptées par le Bureau et non pas l’Assemblée plénière.

2.2. L’évolution de l’Assemblée Nationale dans le temps

De la présentation qui précède, on retiendra pour l’essentiel que, dans les textes, l’Assemblée Nationale de la République Centrafricaine répond au standard parlementaire des pays démocratiques. Il en a toujours été ainsi. Mais, en même temps, la situation réelle de l’institution parlementaire a toujours été en décalage avec ce qui est prévu dans les textes. Plus précisément dit, et il y a consensus sur ce point, l’Assemblée Nationale a de tout temps été une institution marginalisée, une institution que, par ailleurs, les soubresauts politiques à répétition qu’a connu le pays sont venus fragiliser plus encore.

La présente législature paraît déterminée à rompre avec ce cycle, ce dont atteste un ensemble d’actions entreprises pour rénover l’institution et affermir son rôle dans le jeu institutionnel. C’est, au demeurant, dans le prolongement de ces actions, et dans l’esprit de les systématiser en les amplifiant, que se situe le PSDAN et les autres outils dont il sera question plus loin.

2.2.1. Diagnostic partagé :  une assemblée nationale fragilisée et marginalisée

Le diagnostic de l’institution parlementaire centrafricaine a été posé à maintes reprises et les appréciations s’avèrent quasiment identiques d’un Rapport à l’autre, et tout spécialement entre les Rapports déjà signalés de 2009 et 2016. Ces rapports ayant été finalement validés par la Direction de l’Assemblée nationale elle-même, on peut raisonnablement considérer leur contenu comme constituant un diagnostic partagé.

2.2.1.1. Les ressorts politiques

Les difficultés rencontrées par l’Assemblée Nationale au fil du temps trouvent leur première cause dans le fait que, en République Centrafricaine, cette institution et les valeurs de démocratie pluraliste qu’elle incarne n’ont pas réussi à s’enraciner. Le premier coup a été porté contre cette institution dès 1960, soit un an seulement après la proclamation de l’indépendance du pays, avec l’interdiction du principal parti d’opposition, le MEDAC du Professeur Abel Goumba. L’instauration du Parti unique en 1962 devait parachever une évolution qui a eu pour effet de transformer l’Assemblée Nationale en chambre d’enregistrement. Puis le coup d’Etat de la Saint Sylvestre 1966 a ouvert la longue ère d’un régime sans Parlement. Il faudra attendre 1981 pour que, à la faveur du rétablissement des libertés démocratiques et du multipartisme, le Parlement réapparaisse. Depuis lors, cependant, le cheminement de l’institution parlementaire a été des plus chaotiques, marqué par deux réalités. La première est qu’à chaque coup de force, la dissolution de l’Assemblée nationale est, avec la suspension de la Constitution en vigueur, une des premières décisions que prennent les nouveaux pouvoirs. La deuxième réalité est que, en tout état de cause, tout est mis en œuvre pour asseoir le primat de la fonction présidentielle sur la fonction parlementaire, voire même un contrôle de l’Assemblée nationale par le Chef de l’Etat.

Ainsi s’est construit peu à peu un système politique dans lequel le pouvoir parlementaire est secondarisé, inhibé et instrumentalisé. Cette évolution s’est faite en dépit des textes, à commencer par la Constitution. Elle a ainsi pour corollaire une méconnaissance systématique des dispositions de la Loi fondamentale. Est particulièrement symptomatique à cet égard le fait que, jusqu’en 2017, l’organisation et le fonctionnement de l’Assemblée Nationale soient régis par une Loi organique d’initiative présidentielle alors que dès la Constitution de 2004 il était prescrit que l’institution parlementaire doit établir elle-même son Règlement intérieur. Symptomatique aussi le fait que cette Loi organique, datée de 1997, ait été maintenue et ait continué à s’appliquer malgré les changements de Constitution intervenus depuis lors.

Dans le même temps, les conditions matérielles de l’exercice de la fonction parlementaire n’ont pas cessé de se dégrader, conséquence tout à la fois de l’indifférence de l’Exécutif aux enjeux parlementaires et des déprédations – destructions et pillages –  consécutives aux coups d’Etat et rébellions.

2.2.1.2. Des manifestations variées

Les constats faits par les rapports successifs sur l’état de l’Assemblée nationale sont à lire à la lumière de cette situation globale.

La situation en 2009 (Rapport UIP, 2009)

Cette situation est parfaitement décrite par le « Rapport de la Mission d’évaluation des besoins de l’Assemblée nationale de la République centrafricaine » de décembre 2009. On se bornera à en reprendre des extraits ici, en rapport avec certains points essentiels

  • A propos de la gestion du travail parlementaire :

« Dans les faits, compte tenu de l’accumulation de plusieurs projets de loi en souffrance et de l’urgence de leur adoption, les députés semblent soumis à un rythme de travail assez élevé qui ne leur permet pas d’examiner les textes en toute sérénité. En effet, le non respect, voire le manque, de délais légaux de dépôt et examen des projets de loi et parfois l’absence de maîtrise de la procédure parlementaire conduisent l’Assemblée nationale à travailler souvent dans l’urgence et la précipitation. En conséquence, les textes ne sont pas toujours étudiés en profondeur, d’autant que les conditions matérielles de travail ne sont guère satisfaisantes : pas d’assistants personnels ou de personnel d’appui en nombre suffisant, difficultés pour effectuer les recherches indispensables, manque de ressources financières, etc. » (Rapport, p. 23).

  • A propos de l’initiative parlementaire en matière législative :

« L’Assemblée n’exerce qu’imparfaitement sa fonction législative car, si elle délibère sur des projets de lois, elle n’émet que peu de propositions. (…) Si les députés n’usent pas de leur droit d’initiative législative, selon certains d’entre eux, c’est aussi parce que, d’une part, ils ne disposent pas d’assistants personnels pour les appuyer et, d’autre part, qu’ils n’ont pas les moyens d’aller vers les électeurs, afin de recueillir leurs opinions. Faute de moyens matériels et logistiques, beaucoup de députés ne sont pas en mesure d’assurer une permanence dans leur circonscription, de nouer des contacts réguliers avec les populations et ainsi de recueillir leurs préoccupations, susceptibles d’alimenter des propositions de loi. » (Rapport, pp. 23-24).

  • A propos de l’exercice du droit d’amendement par les députés :

« Faute de documentation juridique et technique à disposition des députés et en l’absence d’assistants personnels ayant vocation à les assister dans l’analyse des projets de lois, les parlementaires n’ont pas les moyens d’exercer efficacement leur pouvoir d’amendement. Ce problème de capacité est amplifié dans l’actuelle législature par le fait que les trois-quarts des députés exercent pour la première fois un mandat parlementaire. L’expérience des députés, si elle était appuyée efficacement par l’expertise d’assistants personnels, pourrait contribuer à améliorer la qualité des projets de loi du Gouvernement. » (Rapport, p. 24).

  • A propos de l’exercice de la fonction de contrôle de l’action gouvernementale :

« Par ailleurs, au regard du statut actuel de l’Assemblée nationale, de celui des députés, au regard du dénuement dans lequel se trouve l’institution, on peut se demander si celle-ci dispose d’une autorité suffisante pour contrôler l’action gouvernementale, les institutions étatiques et les départements ministériels, et surtout celui en charge des Finances, dont il dépend énormément en matière de ressources financières ? Pour contrôler efficacement l’action gouvernementale, les députés doivent disposer des informations nécessaires ; ce qui peut nécessiter l’envoi de missions d’information sur le terrain. Mais faute de moyens, de telles missions sont difficiles à conduire. Par ailleurs, il est nécessaire de renforcer les capacités des députés pour contrôler l’action gouvernementale, de les former sur comment poser, orienter sa question pour qu’elle réponde aux préoccupations de la population. » (Rapport, p. 24).

  • A propos de la fonction budgétaire :

« En l’état actuel des choses, le vote du Budget, en tant que moyen de contrôle parlementaire des finances publiques, ne permet pas à l’Assemblée nationale d’assumer pleinement sa mission en la matière. Au total, il apparaît que l’Assemblée nationale, malgré les différents moyens de contrôle institutionnels dont elle dispose, ne parvient pas, faute de moyens techniques et humains ainsi que du temps requis, à assumer pleinement et efficacement la fonction de contrôle de l’action gouvernementale dont elle est pourtant investie par la Constitution. » (Rapport, p. 26).

  • A propos de la relation entre les députés et les citoyens :

« Certains parlementaires rentrent de temps à autre dans leurs circonscriptions afin de relayer les informations de la capitale et d’écouter leurs concitoyens mais ils restent rares. La situation sécuritaire dans le pays est une des raisons. Une autre est l’énorme taux de renouvellement des élus après les élections, dû aux décisions partisanes et à la désaffection des populations pour les affaires politiques. » (Rapport, p. 26).

  • A propos de la problématique du genre à l’Assemblée nationale :

« Cependant, en pratique, les femmes centrafricaines sont sous-représentées dans les sphères de décision, en particulier aux postes électifs du fait notamment des pesanteurs sociologiques. » (Rapport, p. 27).

  • A propos des relations de l’Assemblée nationale avec les autres institutions de l’Etat :

« Dans la pratique la coopération entre institutions est particulièrement malaisée du fait de la relative jeunesse desdites institutions et de leur grande faiblesse. Toutes font face à une insuffisance des ressources humaines et à un manque d’infrastructures appropriées et d’équipements. Ceci a des répercussions négatives sur la qualité du travail parlementaire, en particulier en matière de contrôle. » (Rapport, p. 29).

  • A propos des ressources de l’Assemblée nationale :

« Un environnement textuel et organisationnel désuet et lacunaire : L’administration de l’Assemblée nationale de la République centrafricaine fait face à un manque de coordination important. Les services coexistent sans réellement travailler ensemble. L’information circule peu et l’environnement matériel n’aide en rien pour améliorer cet état de chose. » (Rapport p. 29).

« Un personnel administratif ayant besoin de perfectionnement : Les fonctionnaires parlementaires rencontrés ont paru être des personnels compétents et consciencieux qui travaillent dans de grandes difficultés et sont, pour la plupart, dotés d’une volonté d’initiative et d’innovation forte. (…) Les entretiens avec le personnel ont montré que celui-ci aspire à des formations approfondies tant générales que dans ses domaines d’attribution afin de compléter son expérience pour l’adapter aux fonctions et au travail d’un parlement moderne. (…) L’administration n’a jamais bénéficié d’un programme de renforcement des capacités global prenant en compte les besoins de l’institution dans son ensemble ni même les besoins au niveau d’une Direction générale, voire d’une Direction. Ce système risque d’entraîner plus de confusion qu’il n’aide au renforcement de l’institution. » (Rapport, p. 30).

La situation en 2016 : statu quo (Rapport PNUD, 2016)

Au commencement de la présente Législature, la situation n’avait guère changée par rapport à celle décrite par la Rapport de 2009. Elle s’est même plutôt détériorée du fait de la crise de 2013. Non seulement cette crise a entraîné la suspension des principaux appuis internationaux aux actions de rénovation et de modernisation de l’Assemblée nationale préconisées par le Rapport de 2009, mais en plus elle s’est accompagnée d’une dégradation des locaux et des matériels.

Les observations suivantes, consignées dans le Rapport de 2016, en attestent :

« Observations

Au plan institutionnel et organisationnel :

  • L’assemblée nationale de la République Centrafricaine a connu une histoire mouvementée, ponctuée par plusieurs interruptions du processus démocratique. Fragilisée par l’instabilité politique, le parlement a été de fait incapable d’équilibrer les pouvoirs et de jouer son rôle de contrôleur de l’action publique ;
  • Basé sur la Constitution du 30 mars 2016 et la loi n°97-011 du 4 juillet 1997 , le règlement intérieur régissant encore l’activité parlementaire date d’avril 2006. Il se pose, d’une part, un problème de cohérence entre tous ces textes et, d’autre part, ils contiennent des dispositions de nature à concentrer les pouvoirs entre les mains du président de l’assemblée qui dispose du pouvoir de les déléguer aux membres du bureau de son choix ;
  • Selon des députés, la législature a l’obligation de réviser la loi organique de 1997 sur l’Assemblée nationale et le Règlement intérieur afin de les mettre en cohérence avec la nouvelle Constitution qui a intégré les options fondamentales arrêtées par le Forum National de Bangui, options qui donnent a priori davantage de pouvoirs à l’Assemblée nationale ;
  • Le processus de nomination à des postes de responsabilité dans l’administration parlementaire n’est pas basé sur une connaissance préalable du fonctionnement d’un parlement ;

Au plan des infrastructures et des équipements :

  • Les locaux de l’Assemblée ne répondent pas aux attentes des députés, la sonorisation de l’hémicycle n’offre pas un confort d’écoute, les salles de réunion des commissions sont inadaptées, les équipements de bureau et le matériel de bureautique ne sont pas toujours fonctionnels s’ils existent ;
  • La bibliothèque dispose d’un fonds documentaire désuet et très peu utile pour le travail parlementaire. Il n’y a pas de possibilité de consulter en ligne des documents ;
  • Les députés à près de 99% ont demandé à être formés sur les NTIC afin d’être en mesure de les utiliser pour interagir avec les circonscriptions électorales, faire la recherche en ligne, etc ;
  • Les différents domaines de formation ont été suggérés par les députés, les femmes parlementaires et les agents ; elles couvrent l’ensemble des fonctions ;
  • Les OSCs sont disponibles pour collaborer avec les commissions dans des domaines déterminés de législation ; elles disposent de capacités ;
  • Des partenaires techniques et financiers ont été approchés et sont disposés à mutualiser les ressources intellectuelles et financières ;
  • La Cour des comptes a été approchée afin qu’elle joue son rôle conformément à l’Article 77, alinéa 3 de la Constitution ;
  • Le service de la presse manque du minimum d’outils : caméra, enregistreur, appareil photos ainsi que les ressources pour remplacer le matériel de sonorisation de l’hémicycle ;
  • Il n’y a pas de journalistes accrédités à l’Assemblée nationale. ».

2.1.2. La volonté actuelle de renouveau

Le retour à l’Ordre constitutionnel a permis le retour à une Assemblée nationale élue. Une fois de plus. A ceci près que la nouvelle Assemblée paraît animée d’une volonté, qui ne s’est pas démentie depuis, de donner à l’institution ses lettres de noblesse, de lui faire assumer ses missions constitutionnelles.

2.1.2.1. Leviers du renouveau

Un principe cardinal : appliquer effectivement la Constitution

La volonté évoquée précédemment est arrimée à un principe simple mais fondamental : revenir à la pleine et effective application de la Constitution.

Ce principe a été posé dès le discours d’ouverture de la toute première session ordinaire de la présente législature, prononcé par le PAN, dans les termes suivants : « le peuple doit être au centre de toute action de l’Etat. Il doit l’être en tant que finalité de l’action publique, mais aussi en tant que celui dont la volonté doit guider l’action de tous, des autorités aux citoyens eux-mêmes. Tel est le sens de l’attachement que la Représentation nationale a manifesté, dès la session consacrée à la Déclaration de politique générale, au respect scrupuleux de notre Loi fondamentale, la Constitution ».

Ce principe n’a cessé, depuis, d’être réaffirmé. Jusqu’à être érigé par la Représentation nationale, dans son Initiative pour l’adoption d’un Plan de paix pour le pays, en condition d’une paix durable. De fait, l’Initiative en question retient comme un des trois principes structurants dans la perspective d’un éventuel plan de paix celui selon lequel « La conduite du processus de paix et la recherche de solutions, notamment institutionnelles, doivent être respectueuses de l’ordre constitutionnel centrafricain ».

Ce principe est à la base d’un ensemble d’actions refondatrices d’ores et déjà prises par la Représentation Nationale, et qui s’appuient sur un certain nombre d’instruments.

Des instruments diversifiés : Règlement intérieur, Lois et pratiques

Le premier instrument choisi pour traduire cette nouvelle orientation de l’Assemblée Nationale est le Règlement intérieur. Il est de la plus haute signification que le premier chantier auquel la nouvelle Assemblée s’est attelée soit précisément celui de la révision de cet acte qui gouverne, l’organisation et le fonctionnement de l’institution parlementaire.

L’ambition était, pour la première fois, de conformer cette organisation et ce fonctionnement à la Loi fondamentale, et donc de faire en sorte que l’Assemblée nationale puisse assumer pleinement les pouvoirs que la Constitution du 30 mars 2016 lui confère.

Entamés dès l’été 2016, les travaux pour la révision du Règlement intérieur ont abouti à l’adoption d’un nouveau texte. Ce texte, c’est la Loi Organique n° 17.011 du 14 mars 2017 portant Règlement Intérieur de l’Assemblée Nationale. Cette Loi Organique visait bien sûr à donner plein effet à la Constitution pour ce qui concerne le fonctionnement de l’institution parlementaire. Mais elle se signale aussi, et ceci mérite d’être souligné, par le fait que c’est la première fois que les dispositions constitutionnelles habilitant le Parlement à se donner à lui-même ses règles d’organisation et de fonctionnement sont scrupuleusement appliquées. De fait et la différence des textes antérieurs, l’initiative de la Loi organique du 14 mars 2017 et la procédure ayant conduit à son adoption ont été purement parlementaires, même si des concertations avec l’Exécutif ont été menées par le Président de l’Assemblée Nationale.

Un autre levier des actions entreprises par la Représentation a été la Loi, ou plus largement les propres délibérations de l’Assemblée Nationale. Un exemple en a été la Loi instituant la parité entre les Hommes et les Femmes en République Centrafricaine, adoptée le 9 novembre 2016. Non seulement la Représentation Nationale a fait de cette adoption une question d’importance majeure, mais elle s’est elle même imposée d’être la première institution de la République à en respecter les termes.

Enfin, dernier levier méritant mention, la pratique, à commencer par celle consécutive à la mise en œuvre de la Loi organique portant Règlement intérieur.

2.1.2.2. De quelques éléments du renouveau

On se bornera ici à mentionner quelques cas topiques illustrant la volonté de renouveau de l’Assemblée Nationale sous l’actuelle législature.

Efforts de transparence : l’exemple de la gouvernance

Parmi les dispositions nouvelles du nouveau Règlement intérieur de l’Assemblée Nationale, il y a celles, contenues à l’article 130 de la LORIAN,  qui imposent au Bureau de produire et de présenter aux députés un Rapport sur ses activités. A travers cet article le législateur organique a entendu, comme l’indique le titre sous lequel se trouve ledit article, intitulé « Du contrôle de l’action du Bureau de l’Assemblée Nationale », instituer un mécanisme de contrôle assorti de sanction. Plus précisément, cet article met en place, pour la première fois dans le pays, un outil de suivi ainsi que de vérification à la fois juridique et politique des 15 membres du Bureau de l’Assemblée Nationale pris collectivement, en tant que contrepartie des pouvoirs et compétences non négligeables que leur confèrent la Constitution et le Règlement intérieur. Traduisant l’idée selon laquelle tout contrôle suppose une information préalable, le Rapport d’activités a été voulu comme moyen de fournir aux députés toutes données utiles sur la gouvernance de la Représentation nationale.

Le premier rapport de ce type a été présenté par le Bureau à la plénière en octobre dernier (2017). Il couvre la période allant du 1er mars au 30 septembre 2017. Il est prévu que ce Rapport soit largement diffusé et qu’il soit accessible à tous les citoyens. C’est donc à un exercice inédit de transparence et de responsabilité que le Bureau a ainsi décidé de se soumettre.

En quête de maîtrise : agenda, administration et finances parlementaires

Parmi les autres évolutions remarquables imprimées par le Règlement intérieur et d’ores et déjà mises en œuvre, il y a celles-ci.

Agenda parlementaire. Alors que jusqu’alors l’agenda parlementaire était exclusivement déterminé par le Président de la République, la Loi organique portant Règlement intérieur pose les jalons d’une maîtrise par la Représentation Nationale elle même. Ainsi, contrairement à la pratique ancienne qui donnait tous pouvoirs au Président de la République, il est prévu que, dorénavant, « les sessions ordinaires se tiennent sur convocation du Bureau de l’Assemblée Nationale, après consultation du Président de la République » (art. 30) et que, s’agissant des sessions extraordinaires, « L’Assemblée Nationale se réunit à la demande du Président de la République ou à la demande du tiers (1/3) des membres de l’Assemblée Nationale ». Il n’est pas sûr que cette intention d’une maîtrise de son propre agenda par l’Assemblée Nationale suffise à renverser le cours des choses, la Président de la République conservant toujours la faculté d’autoriser ou non les dépenses impliquées par les sessions dont il s’agit. Elle n’en est pas moins un indicateur sûr de la volonté de changement qui anime la présente Législature.

Autonomie administrative. La nomination du Secrétaire Général de l’Assemblée Nationale par le PAN est une autre de ces novations. Une telle disposition a beau être des plus banales pour la plupart des institutions parlementaires, elle marque une rupture profonde en RCA. Le nouveau Règlement intérieur met fin à un système de nomination par le Président de la République particulièrement bien enraciné, un système qui était une marque tangible de la mainmise présidentielle sur le fonctionnement parlementaire.  L’enjeu est aussi de faire en sorte que soient dorénavant nommées à cette haute fonction des personnalités connaissant l’institution parlementaire et, si possible, son appareil administratif, ce que ne pouvait garantir le système antérieur où le Secrétaire Général était nécessairement détaché d’une autre administration et mis temporairement au service de l’Assemblée Nationale.

Gouvernance financière de l’Assemblée Nationale. S’il est acquis de longue date que l’Assemblée Nationale jouit de l’autonomie financière, les procédures en la matière étaient des plus opaques. L’occasion du nouveau Règlement intérieur a été, là aussi, saisie pour assurer la transparence de l’élaboration du budget de l’Assemblée nationale, de son exécution, et pour mettre en place une procédure de contrôle de l’exécution dudit budget (Titre V, chap. 1 de la LORIAN).

Gagner la confiance : renforcer les capacités de législation et de contrôle

Depuis le début de la Législature, une des priorités de la Direction de l’Assemblée nationale est le renforcement des capacités des Députés ainsi que des Commissions parlementaires. L’enjeu est d’évidence : il s’agit de mettre l’institution et les Représentants à même de remplir leurs missions.

En l’espace d’un an, plus de dix (10) sessions ont pu ainsi être organisées, avec le soutien de divers partenaires. En voici une liste indicative (source : 1er Rapport d’activités) :

Renforcement des capacités des Députés

  • 21 avril 2017 : Journée de sensibilisation des parlementaires organisée par le Comité National de Lutte contre le Sida ;
  • 11, 18, 19 et 20 mai 2017 : Atelier de renforcement des capacités des membres des commissions Institution, Démocratie, Judiciaire et Affaires Administratives, Economie, Finances et Plan sur le projet de loi portant code de collectivités territoriales et des circonscriptions administratives ;
  • 16 mai 2017 : Atelier de sensibilisation des députés sur la violence basée sur le genre et l’accès à la justice organisé par CORDAID.
  • Séminaire d’orientation des parlementaires sur le budget, du 22 juin 2017 ;
  • Forum d’échanges avec les députés sur les thèmes : Justice, DDRR, RSS et Finances Publiques. Organisé par le IRI avec l’appui de la Coopération Française du 26 au 29 juin 2017.
  • Atelier de renforcement des capacités des membres de la Commission Economie, Finances et Plan sur le Contrôle parlementaire sur les Finances publiques, organisé par l’Union Européenne les 6, 7 et 10 juillet 2017.
  • Séminaire interparlementaire d’Information et d’Echanges sur le thème : Le Parlementaire, législateur et contrôleur, organisé du 19 au 20 juillet 2017 par l’Organisation Parlementaire de la Francophonie (APF).

Renforcement des capacités du personnel administratif

  • Formation au Cycle international d’Institut Régional d’Administration (CIIRA) de Lille en France (Formation en cours). Bellarmin DOTE, Chef de Service du Secrétariat administratif de la Commission n°2 (Défense et Sécurité) ; Alain Clotaire NGOUPANDE, Rédacteur de Débats parlementaires
  • Formation des cadres des Commissions des Finances des Parlements de CEMAC à Ndjamena au TCHAD : Madame Christelle DEKOUPOU, Directrice des Commissions ; Madame Ginette NGOUIH-YAZEGBE, Chef de Service de la Paierie a.i Monsieur Hervé Max DEA, Chef de Service du Secrétariat administratif de la Commission n°4 (Finances et Plan).
  • 2ème Réunion du Comité des Praticiens en Finances publiques de la CEMAC à Douala au Cameroun : Monsieur Thierry NDOYO – DOMANDJI, Administrateur à la Commission des Finances.
  • Cinq (05) fonctionnaires parlementaires ont également bénéficié du 23 mars au 23 avril 2017, une formation sur le travail parlementaire à l’ENA de Paris, afin d’apporter un appui efficace aux Honorables Députés. Deux (02) autres ont suivi une formation de longue durée à l’Institut Régional d’Administration de l’île en France. Dydille et Mme BOBOSSI ont bénéficié cette année de la même formation.
  • Enfin plusieurs fonctionnaires parlementaires suivent en ce moment une formation en ligne avec l’université d’Alexandrie II.

Bien d’autres chantiers encore ont été ouverts depuis le début de cette législature. Ils sont l’indication tangible d’une volonté de changement, et plus précisément de la volonté de construire une nouvelle problématique démocratique à partir d’une Assemblée Nationale consciente de ses missions, capable de les mettre en œuvre et disposant des moyens pour ce faire.

Le PSDAN est à envisager dans cette perspective. Il doit permettre de structurer les actions destinées à répondre à cet objectif de refondation parlementaire et démocratique.